为了稳定农村土地承包关系，保障农民土地合法权益，根据《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律规章和农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局等六部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发[2011]2号)、《农业部办公厅关于印发<农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)>的通知》(农办经[2012]19号)、永州市委办公室印发《关于开展农村土地经营权确权颁证工作的意见》(永办发[2014]1号)等文件精神，结合我市实际，特制定本方案。

    一、工作的指导思想、总体要求和基本原则

    (一)指导思想。以十八届三中全会精神和2014年中央一号文件为指针，以开展党的群众路线教育为契机，以深化农村土地流转、推动农村产权改革为目的，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，为促进农业现代化和农村和谐提供体制保障。

    (二)总体要求。严格执行农村土地承包法律政策，开展耕地(含水田、旱土)确权登记颁证试点工作，以现有合同、权属证书为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、权属纠纷等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，并对农户承包地实现包括农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、农村土地承包到户分布图的信息化管理，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

    (三)基本原则。一是保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权试点，以已经签订的承包合同和已经颁发的土地承包驽营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地。二是依法规范。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规，参照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展登记。三是民主协商。充分动员群众积极参与确权试点工作，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，不得强行推动。四是分级负责。试点工作实行“市统筹、县区负责、乡镇和村组实施”的工作责任制。

    二、工作的主要内容

    (一)开展土地承包档案清理。按照《农业部、国家档案

局关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》(农经发[2010]12号)，全面清理土地承包档案，做到承包台账、承包情况登记表等齐全，合同、权证的内容与实际完全相符。按照“一户一页、一组一卷、一村一档、一乡一柜”的要求，收集整理经营权登记资料，坚持分级管理、集中保管，建立健全整理立卷、分类归档、安全保管、公开查阅等制度，落实管理工作人员。

    (二)查清农户承包地块面积和空间位置。因地制宜利用

国土资源部门在开展农村集体土地所有权确权工作时的二调数据或者航拍影像图对土地承包经营地块进行精确定位，确定空间位置，制作出清晰的农户土地承包地块“鱼鳞图”，计算出实际面积。同时，及时与国土资源部门协调，把基本农田落实到地块、到户，并标注到土地承包经营权证书上。

    (三)建立完善土地承包经营权登记簿和信息化管理。按

照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，结合确权过程中依法确认的承包地块、面积、四至、空间位置等登记信息，编制完善经营权登记簿，并通过承包经营权登记管理系统，对农户承包地实现包括农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、农村土地承包到户分布图的信息化管理。

    (四)开展土地承包经营权变更和注销登记。在建立健全

土地承包经营权登记簿的基础上，适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，并对土地承包经营权证书进行完善，变更或者补换发土地承包经营权证书。按照自愿申请原则，对下列情况开展变更、注销登记：一是承包地被征收、占用导致承包地面积发生变化的；二是分户、人口变动导致经营权分割的；三是经营权采取转让、互换方式流转的；四是婚姻等原因导致经营权合并的；五是承包面积和实际面积不相符的；六是承包方承包地灭失或承包农户因故消亡的；七是承包地被依法调整或收回的；八是退耕还林后取得林权证的；九是其他需要依法变更、注销的情形。凡申请登记、变更、注销土地承包经营权的，县区、管理区经管局应当对涉及的每宗承包地块实测确认，并向申请方提供书面证明。

    (五)对其他承包方式开展确权登记颁证。采取招标、拍

卖、公开协商等方式承包农村土地的，主要指“四荒地”，由当事人申请，经县区、管理区经管局审核，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理经营权登记，并报请县区、管理区人民政府依法颁发经营权证书予以确认。

    (六)做好相关资料归档。按照分级管理的原则，做好试

点中各项资料的归档和管理工作。村级做好承包合同、农户现场确认面积和空间位置的资料复印件、土地承包台帐等资料保管；乡镇做好确权工作底图、影像图、地籍草图、成果图、承包合同等资料保管；县级做好确权成果图、土地承包经营权登记簿、权属变更登记材料、登记台帐、农户确认表等原件资料的保管。

    三、工作程序

    (一)组织发动

    1．成立领导机构。全市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作在市委、市政府统一领导下，由市、县区(管理区、开发区)、乡(镇)农村土地流转工作领导小组统筹协调开展。市里成立了由市委、市政府领导为组长，市农办、市农业局、市财政局、市国土资源局、市林业局、市经管处等部门主要负责人为成员的农村土地流转工作领导小组。领导小组下设办公室，从市农办、市农业局、市国土局、市林业局、市档案局、市经管处等部门抽调骨干力量组成专门办公室。各县区(管理区、开发区)和乡镇也要尽快建立相应的领导机构和工作机构；村(组)成立由村委会干部、组长、村民代表等人员组成的确权工作实施小组，具体负责村(组)工作。

    2、制定工作方案。各县区(管理区、开发区)要根据市级工作方案要求，结合自身实际，制定本地具体实施方案，报市农村土地流转工作领导小组办公室审核备案。

    3．开展宣传动员。一是市、县区(管理区、开发区)召开农村土地承包经营权确权登记颁证试点动员大会，对工作进行安排部署。二是乡(镇)、村、组要分别召开乡村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，让每一位农民都了解确权登记颁证工作的意义、目的和原则，并通过推荐或选任的方式从各村组干部、老党员或者乡村退休老师中选择熟悉二轮土地延包情况的人员作为入户调查登记员。三是以村、组为单位，通过横幅、标语、广播、宣传车等各种形式进行广泛宣传，向每户发放确权登记颁证宣传提纲，做到家喻户晓。

    4．开展培训。县区(管理区、开发区)农村土地流转工作领导小组办公室组织对参与确权试点的乡镇和村干部、入户登记员等工作人员进行相应培训，让各级干部和工作人员掌握相关政策法规、操作规程和技术要点，明确工作任务。

    (二)调查摸底

    开展土地承包原始资料档案清理和土地承包现状逐户调查，对承包地块、面积、四至、土地变动、流转等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，同时通过专业公司收集承包地相关影像资料，形成农户承包地登记基本信息表和基本工作底图。通过调查摸底，提前发现可能存在的问题，提出解决的初步意见。

    (三)核查实测

    专业测绘人员、镇村干部、村民代表组成实测小组，根据农户承包地登记基本信息表和基本工作底图，组织农户等相关人员到场，对村组土地承包关系、各农户承包的土地面积、地块、空间位置进行实地清查测量，按每宗地逐户核查承包合同与实测结果的区别，切实做到地块、面积、合同、权证“四到户”，对四至进行空间定位，明确基本农田区块，制作承包地块分布示意图，并在图上标注承包人、合同面积和实测面积等信息。

    (四)公示审核

    1、初次公示。对核查实测情况进行初次公示，召开村民代表大会，收集村民的意见，对核查实测阶段发现的问题进行梳理，提出解决矛盾的具体措施和办法。

    2．再次公示。对实测情况和各种问题的处理意见经公示无异议后，确认每一农户承包地块的面积、种类、空间位置及四至；明确基本农田区块，绘制承包土地空间分布图；建立土地台帐，再次公示。   

    3、审核。再次公示无异议的，由农户签字确认后形成正式的承包地块图，由村组上报乡镇人民政府，乡镇人民政府汇总并核对后上报县人民政府。

    (五)建立健全登记簿

    根据乡镇上报的登记资料，由县区、管理区经管局按照统一格式通过纸质和电子介质两种方式建立土地承包经营权登记簿。为避免因系统故障导致资料遗失破坏，还应当进行异地备份。县区、管理区经管局依法对承包合同、承包经营权证书、承包经营权登记簿等作进一步的完善，该补发的补发，该变更的变更，该注销的注销，真正做到权属清楚、合同规范、权证齐全、账簿完善、责任明确。

    (六)颁发证书

    按照“申请、审核、登记、发证”的登记程序，以土地承包经营权登记簿为依据，由县级人民政府核发土地承包经营权证。

    (七)建立信息管理系统

    根据确权过程中形成的各种资料，乡镇建立农民土地承包经营权登记管理系统，县区、管理区经管局建立农村土地承包信息数据库和监督平台，将形成的影像、图表和文字等资料信息录入计算机，实行信息化管理。

    (八)归档保存。按照分级管理，集中保管的任务要求做

好各项档案的保管工作。    ，

    四、若干问题的处置意见

    为便于农村土地承包经营权确权登记颁证试点过程中统一掌握政策，根据我市具体情况，就若干问题提出以下初步处置意见：

    (一)退耕还林土地的登记。对我市1994年二轮土地承包以后，农户承包土地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入这次土地承包经营权确权范围，只在登记簿中登清。

    (二)流转承包地的登记。(1)农户之间以互换的方式流

转承包地的。村组内承包地互换，双方有书面流转协议(合同) 的，按照协议据实确权登记颁证；未有书面协议的，由双方达成书面协议并向村集体备案签订流转合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议解决后再确权登记颁证。跨村组的承包地互换，双方村或村民小组经民主讨论同意互换的，可按互换后的承包关系登记；双方或一方不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。(2)农户以转让方式流转承包地的。未经原承包方面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。经原包方书面申请和发包方书面认可的，按照流转协议(合同)据实测量土地并确权登记颁证。(3)对以转包、出租、入股、抵押等方式流转的土地，按原承包转出农户登记，不得给受转方颁发土地承包经营权证；其流转关系继续履行土地流转合同约定。对自留地、园地、自行开垦耕地的已纳入我市1994年二轮土地承包面积的予以确权颁证。对没有纳入原承包合同的，本次暂不进行确权，只登记到村组集体名下，且对这类地的统计要汇总归档。

    (三)对土地权属不清或有争议的承包地登记。凡权属不

清或有争议的承包地，应由乡(镇)、村组调查解决后确权登

记。对矛盾纠纷较大，暂不能解决的，划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册、记录在案，待化解争议后再进行确权、公示和登记。

    (四)对于二轮承包后家庭弃耕并由集体重新安排其他农户种植的承包地登记。若原承包户既没有申请放弃，又没有回来耕种的农户，在确权时既不确权给原承包人，也不确权给现承包户，作为待定地处理。若有书面申请放弃的，村、组又没有安排给其他农民作为家庭承包地的，该土地集体收回，作机动地管理。而对于个别农户委托他人代种的，无论有无合约，都应确权登记原承包户，不得确权给代种户。

    (五)统一规划整理后的承包地登记。对我市1994年二轮土地承包以后，按照国家有关规定统一规划整理的承包土地，以及土地流转以后受转方统一规划整理的土地，由于改变了原先的沟、渠、路、坝等，使原有“四至”界限变动或消失的，如村组已处理好的，按村组承包户已确认的四至界限、面积确权登记；村组没有处理好的，应按土地整理或流转以前涉及的农户承包关系，在充分尊重农民意愿的基础上，采用测量切分的办法，重新划定边界，合理确定相关农户的承包地四至后进行登记，不改变已形成的土地流转关系。

(六)承包方分户的承包地登记。对我市1994年二轮土地承包以后承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人解决争议再进行登记。全家销户的土地，收回集体，按机动地管理。家庭成员中有婚出、迁出、死亡、失踪的，仍按原面积确权登记到户。   

(七)对土地承包人去世并由子女耕种的承包地登记。若

承包人单独立户，现已去世，只要其子女在同一村组都应按其相应的子女户头进行确权登记；若其子女不在同村，该承包人的承包地应收回集体，按集体机动地管理。

    (八)对相邻农户承包地纠纷的处理。对于我市1994年二轮土地承包后出现相邻农户的承包地界线位移较大的，等纠纷调处无异议后，再按应分承包地实测丈量确定的界线进行登记。

    (九)合并或分立村民小组的土地承包经营权登记。二轮

土地承包以后村民小组合并或分立的，维持合并或分立前村民小组面积，按规定进行登记。

    (十)进城落户农民的承包地登记。农户全家迁入设区的城市，转为非农业户口的，该农户的家庭承包地予以收回，不参加登记；全家迁入城镇落户的，并有固定收入，且自愿申请放弃承包田地的，该农户的家庭承包地可以收回，不予登记：全家迁入小城镇落户的，无固定收入，该户仍保留承包地，要予以确权登记。

    (十一)婚嫁后承包地变化登记。在嫁入地未取得承包地

的，其在原居住地的承包地不得收回，应按规定进行登记。

    (十二)劳务输出农民的承包地登记。不得以农民外出务

工经商而影响承包土地登记。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外出人员，可按正常情况办理登记，其承包地暂由集体视为机动地代为管理。

    (十三)按当地习惯计算面积的土地登记。对以前使用标

准亩折合面积、按产量折合面积等方式分配的承包地，由于档案记载面积与实际面积差异较大，可以按实际面积进行登记，但保留长年产量折合面积记录。

    (十四)承包地实测中多出来的土地登记。对测量多出来

的承包地登记，维持原来每户承包合同不变，不增不减，多出的地仍然记在原户头上。按实有面积确权登记，并把原承包合同复印件附到新权证登记档案中。

    (十五)对水冲沙压等自然灾害无法恢复的承包地登记。

有水冲沙压等自然灾害的承包地仍由承包户进行确权登记。

    (十六)对于国家征用、占用的承包地登记。凡被国家重

点项目建设征用、占用的承包地，村组没有调整的，其土地承包经营权应予收回，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载，办理变更登记手续，核减相应面积；若进行了调整，按调整后土地承包面积进行登记。

    (十七)村、组公益事业征用占用地的承包地登记。在村、

组公益事业建设中被征用、占用的承包地，村组没有调整的，

按原承包户进行登记，在农村土地承包经营权证登记簿上予以记载，并由原承包户签字确认，核减相应承包地面积；若进行了调整，按调整后土地承包面积进行登记。

    (十八)农户间私自买卖的承包地登记。凡是农户间私自买卖的承包地，仍按原承包户确权登记。

    (十九)农民占用承包地建房的承包地登记。经国土、住建部门审批，并办理全部手续的，依据审批建房占地面积直接从原承包面积中核减，同时在《备注》栏中注明：审批建房占田(地)多少亩；修新未拆旧或修新拆旧复耕原宅基地所占面积要记入原承包户承包耕地总面积，并在《备注》栏中注明：修新未拆旧或修新拆旧复耕原宅基地面积多少亩。未经国土、住建部门审批建房的占地面积，先按原承包户承包耕地总面积登记，并在《备注》栏中注明：末审批建房占田(地)多少亩；修新未拆旧或修新拆旧复耕原宅基地面积要记入原承包户承包耕地总面积，但是否拆旧要在《备注》栏中注明，未审批建房占田(地)面积待国土、住建部门按规定处理后，再在经营权登记《变更》栏中进行变更登记。

    (二十)附属地的确权登记。附属地指按土地承包方案应

分承包地以外，由于种种原因交由承包方耕种的土地。农户耕种附属地收归集体所有，按集体机动地登记管理。

    (二十一)其他方式承包土地的登记。以招标、拍卖、公

开协商等方式承包的土地，主要指“四荒地”，只签订土地承包合同，完善相关档案，其登记颁证工作，不与家庭承包土地同时进行，待家庭承包登记工作结束后再按正常程序办理。

     (二十二)登记的时效期间。本次登记的农村土地经营承包期到期时间，统一填写为2024年9月1日，以后待国家的具体政策出台后再统一调整。

    五、保障措施

    (一)加强组织领导。各县区(管理区、开发区)要高度

重视确权登记颁证试点工作，主要领导和分管领导要带头抓、亲自抓。各相关部门要积极配合，落实领导小组定期联席会议制度，加强沟通，明确责任，形成合力。农村土地流转工作领导小组办公室全面负责确权试点工作的督促和推进；经管部门负责土地承包政策指导和有关登记工作；国土部门负责提供土地勘测情况和基本农田有关数据资料；财政部门负责资金保障；林业部门负责退耕还林土地变更为林地的衔接工作；政法部门做好确权过程中可能产生的纠纷调处和维稳工作；档案部门负责确权登记颁证过程资料的规范和收集，并建立档案存档。其他相关部门也要按本部门的职责分工，积极参与试点工作，确保取得实效。

    (二)准确把握政策界限。严格执行农村土地承包法律政

策规定，在现有承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上开展试点。对实测面积，经公示后据实登记，作为确权变更依据。实测面积不与按廷包面积确定的农业补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农民负担。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权。

    (三)妥善解决突出问题。对试点工作中遇到的问题，按

照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则依法妥善解决。要组织力量对承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响确权工作顺利开展的突出问题。法律政策有明确规定的，要严格按照规定执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出具体规定。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。