01

回报机制的分类

在PPP项目中,常见的付费机制主要包括以下三类:政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。

(一) 政府付费的定义及适用条件

政府付费(Government Payment)是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能,如:市政道路、综合流域治理、海绵城市等。

(二) 使用者付费的定义及适用条件

使用者付费(User Charges)是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中,项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、地铁、市政供水等项目。适用条件:(1)项目使用需求可预测,项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本是否愿意承担需求风险的关键因素。(2)向使用者收费具有实际可操作性,在采取使用者付费机制的公路项目中,如果公路有过多的出入口,使得车流量难以有效控制时,将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益,而丧失实际可操作性。

(三) 可行性缺口补助的定义及适用条件

可行性缺口补助(Viability Gap Funding,简称VGF)是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择,通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目,如文化及体育场馆、保障房等。

02

付费机制

(一)政府付费

政府付费项目根据类型的不同,通常又分为可用性付费、使用量付费。

1、可用性付费模式(Availability Payment)

在可用性付费模式下,政府付费通常由可用性付费和运维服务付费组成。

(1)可用性付费

可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求而进行的付费,即只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。

目前主流的可用性付费的计算方式有以下三种:

(a)等额本金

采用等额本金付费方式支付的每个运营年可用性付费的计算公式往往表现为以下形式:

其中,

i为项目合同中约定的项目年投资回报率;

S为经政府审计决算后的项目总投资;

N为运营年限。

(b)等额本息

采用等额本息付费方式支付的每个运营年可用性付费的计算公式可以用PMT函数表达,即:

其中,

i为项目合同中约定的项目年投资回报率;

N为运营年限;

S为经政府审计决算后的项目总投资。

(c)财金(2015)21号文付费公式

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金(2015)21号,以下简称财金21号文)第十六条的规定政府可用性付费公式如下:

其中,n为折现年数。

以上三种计算可用性付费的具体计算公式虽然不同,但是原则上均是以项目公司的建设总投资为基数,按全投资年回报率,计算项目公司在运营期中每一年可获得的付费,区别在于每年的本息支付数额不同而已。

以上述三种计算方式为基础,市场上衍生出另外几种变形的付费方式,但基本原理是相同的:

(a)可用性付费固定值

政府方在招标文件中提供项目估算/概算/预算总投资,并提供可用性付费总额区间,由社会资本在该区间内进行报价,待项目竣工验收后,根据审计决算总投资相应调整中标价,作为最终政府可用性付费总额。采用这种报价方式虽然表面上不直接体现项目投资回报率,但本质仍是根据估算/概算/预算总投资与中标价之间的内在回报关系以及审计决算值确定最终的可用性付费总额,所以只是上述三种计算方式的变形,并无本质上的区别。

(b)将总投资区分不同性质分别报价

以上述三种计算公式中的任何一种为基础,将其中的项目建设总投资区分不同性质分别报不同的投资回报率计算最终的可用性付费。这种付费机制考虑到建设资金的不同性质:

区分资本金和融资款

考虑到资本金为社会资本的自有资金,而融资款为借债有固定成本,因此给予不同的投资回报。有的项目甚至就融资款部分仅考虑融资利息而不再给予融资利差。

区分建设工程其他费用、工程费用

在社会资本为施工企业的项目中,考虑到社会资本在施工阶段的利润,政府方会适当降低工程费用所对应的投资回报率,而对于工程建设其他费用部分给予相对工程费用部分较高的投资回报率。

另外,关于可用性付费,付费周期是否必须与运营期一致?

在大部分基础设施和公共服务类项目中,由于固定资产的折旧年限通常在10-20年,且在运营期内通常无需进行大范围的更新,为了激励项目公司提供优质服务的持续性,政府方会在运营期内分期支付费用。

但是在科技类项目如信息化、智慧城市等项目中,由于项目设施的折旧年限通常都比较低(3-5年),且在至少10年的合作期内项目公司需要就初始投资进行一定比例的更新以保证项目的可用性。在这种情况下,我们认为就初始投资部分的付费期可以短于项目的运营期,一方面是为了匹配固定资产的折旧年限,降低过长付费期给政府财政造成的负担;另一方面由于项目公司需要进行二次更新,政府方仍旧可以就更新部分的投资付费在后续的经营期内继续进行绩效考核,以维持项目的可用性。

(2)运维服务付费

运维服务付费是指政府依据项目公司所提供的运营维护服务而使项目设施保持合同约定的可用性标准和要求进行的付费。运维服务付费的付费方式通常有以下三种:

(a)固定值

通常政府方会在招标文件中明确运维服务的内容和要求,并设定一个运维服务付费的区间,社会资本方根据运维服务内容自行测算运维服务所需要的成本并考虑合理利润后,在政府给定的区间范围内进行报价,中标价即为该项目的运维服务付费。在运营维护服务内容和要求不变的情况下,除非运维成本发生较大变化而根据约定进行调价,否则运维服务付费不予调整。

(b)成本加成

根据运营期内经审计的运营维护成本和社会资本投报的运维服务年回报率计算运维服务付费。

(c)定额计算

某些PPP项目涉及的运营维护内容会有行业收费标准和指标,这类项目的运维服务付费通常根据服务单项按照定额(或定额下浮)的方式确定,下浮率通过投标报价或双方协商,无定额的服务单项则按照市场询价或招标方式确定。

2、使用量付费模式(Usage Payment)

使用量付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费,付费多少与实际使用量大小直接挂钩。在使用量付费模式中通常由社会资本根据项目的建设成本、运营成本及合理利润投报服务单价,根据服务单价和使用量计算付费额。但为了防止实际运营中使用量过高带来的超额收益或过低导致难以收回成本的现象,一般在按使用量付费的PPP项目中,双方通常会在项目合同中根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制,包括最高使用量和最低使用量。

最低使用量:即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量,在项目实际使用量低于最低使用量时,不论实际使用量多少,政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度,提高项目的可融资性。

最高使用量:即政府与项目公司约定一个项目的最高使用量,在实际使用量高于最高使用量时,政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。最高使用量的付费安排为政府的支付义务设置了一个上限,可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。

举例来说,在污水处理PPP项目中,双方通常会约定基础水量(最低使用量)和拒绝水量(最高使用量)两个临界值。另外,污水处理服务费单价=固定单价+变动单价,其中,固定单价反映污水处理厂投资建设的资本性支出成本和合理利润,变动单价反映污水处理厂生产运营的运营成本及合理利润。通常其计算公式如下:

当,实测污水处理量<基础水量时,当日的污水处理服务费=实测水量*污水处理服务费单价+(基础水量-实测水量)*固定单价;

当,基础水量<实侧污水处理量<拒绝水量时,当日的污水处理服务费=实测水量*污水处理服务费单价

当进水水量超过拒绝水量时,当日污水处理服务费=拒绝水量*污水处理服务费单价+实际处理的超过拒绝水量部分的水量*变动单价。

(二)使用者付费

大部分使用者付费项目的付费机制与政府付费中的使用量付费模式类似,即根据使用量以及约定的服务单价计算付费额。

使用者付费单价的定价方式主要包括,政府参与定价、根据市场价格定价。

1、政府参与定价的方式

在PPP实践中,政府参与定价通常可以采取以下两种方式:

(1)由政府设定一定区域内某一行业的统一价

例如,高速公路收费实行统一定价,居民自来水费在一定行政区域内实行统一定价。政府统一定价需要经过一定的法定程序,如听证以及物价部门的批准等。

(2)约定定价原则和计价标准

例如,综合管廊项目,政府出台了关于综合管廊项目的入廊费和日常维护费的定价原则和依据。通常在PPP项目合同中,可根据这些定价原则和依据约定具体的计费方式,作为最终双方协商定价或政府指导定价的依据。

2、根据市场价格定价

由项目公司根据投资、运营成本以及合理利润自行确定服务价格。例如,工业园区内的供水、污水处理价格。项目公司通常会根据园区内不同工业企业所排放的污水类型、污染物指标、浓度、污水水量等因素,与不同的客户协商约定不同的污水处理单价。

(三)可行性缺口补助

可行性缺口补助主要有以下几种形式:

1、投资补助

在项目建设投资较大,无法通过使用者付费完全覆盖时,政府可无偿提供部分项目建设资金,以缓解项目公司的前期资金压力,降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定,并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。

2、政府付费补贴

(a)价格补贴

在涉及民生的公共产品或服务领域,为平抑公共产品或服务的价格水平,保障民众的基本社会福利,政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益,政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。例如地铁票价补贴。

(b)按量补贴

同样,在特定产品或服务实行政府定价或政府指导价的项目中,除了给予一定价格补贴外,也可以根据使用量进行补贴。即,在单价固定的情况下,当实际使用量达不到基本使用量时,政府对于不足基本使用量的部分进行补贴。

(c)总额补贴

根据财金21号文相关规定,对可行性缺口补助模式的项目,在项目运营期内,由于使用者付费的明显不足,政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:建设总投资、运营成本和合理利润根据可用性付费方式计算出的每个运营年的付费额,减去每个运营年使用者付费的数额。

即,当年可行性缺口补助=当年可用性付费+当年运维服务付费-当年使用者付费。

此外,政府还可通过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式,有效降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,确保项目的商业可行性。

(四)唯一性条款

由于在使用量付费和使用者付费项目中,项目公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量(即市场风险)直接挂钩,为确保PPP项目能够顺利获得融资支持和合理回报,双方通常会在PPP项目合同中增加唯一性条款,即要求政府承诺在一定期限内和一定区域范围内不再批准新建与本项目有竞争的项目。需要注意的是,于此相对应的,项目公司也必须承诺在一定期限和区域范围内履行普遍服务的义务,而当项目公司提供的服务不能满足公共需求时,项目公司必须加大投入以满足公共需求,否则政府方有权打破唯一性条款、甚至收回经营权。

(五)超额利润分享机制

基于PPP项目公共服务的属性,PPP项目鼓励建立合理的利益共享机制,以确保社会资本应实现“盈利但不暴利”,因此在使用量付费和使用者付费项目中在设计付费机制时考虑设定一些限制超额利润的机制,包括约定投资回报率上限、使用量上限等,超出上限的部分归政府所有,或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。但基本的原则是无论如何限制,付费机制必须能保证项目公司获得合理的收益,并且能够鼓励其提高整个项目的效率。

03

价格调整机制

在长达10-30年的PPP项目周期中,市场环境的波动会直接引起项目成本的变化(包括利率成本、人工成本等),进而影响项目公司的收益情况。在PPP项目合同中设置合理的价格调整机制,可以将政府付费金额/使用者付费金额维持在合理的范围,防止过高或过低付费导致项目公司超额利润或亏损。

(一) 公式调整机制

公式调整机制是指通过设定价格调整公式建立政府付费金额与某些特定因素之间的联动关系,以反映成本变动对付费金额的影响。根据不同的付费方式区分不同的公式调整机制:

1、可用性付费的调整

由于可用性付费的计算基数,也就是项目总投资在项目竣工验收后即为固定的成本,因此在进入运营期后无需考虑此部分的成本变化。但是由于在运营期内需要就总投资中的融资款部分进行还本付息以及考虑资本金部分的资金成本,若运营期内的央行基准利率发生变化,则会导致项目公司的财务费用增加,进而影响项目公司的收益。

因此,在可用性付费模式下,通常会根据利率风险的分担原则做如下安排:

(1)由政府方承担利率调整的风险

通常在PPP项目合同中会锁定项目投资收益利差,即:中标的项目投资回报率-投标时所适用的央行贷款基准利率。在项目运营期内,若央行贷款基准利率发生调整,则从调整日起的可用性付费根据调整后的投资回报率进行计算:

调整后的投资回报率=调整后的基准利率+投资收益利差

另外,也有根据央行贷款基准利率调整比例相应调整投资回报率的方式,但需考虑到该种方式会同比例放大或缩小投资利差,即使利率上调时增加项目公司的投资回报率,利率下调时进一步降低项目公司的投资回报率。

(2)由政府方和项目公司共担利率调整风险

通常在PPP项目合同中会约定:央行贷款基准利率的调整在一定幅度范围内不予调整可用性付费额,调整超过一定幅度后,针对超过部分据实调整可用性付费额。举例来说,在项目运营期内若将调整幅度设定为0.5%:

l  当调整后的基准利率大于(投标时所适用的央行基准利率+0.5%)时,则从调整日起的可用性付费根据调整后的投资回报率进行计算:调整后的投资回报率=调整后的基准利率-0.5%+投资收益利差

l  当调整后的基准利率小于(投标时所适用的央行基准利率-0.5%)时,则从调整日起的可用性付费根据调整后的投资回报率进行计算:调整后的投资回报率=调整后的基准利率+0.5%+投资收益利差

以上两种方式均考虑的是全投资回报率的调整,也就是除了考虑融资款部分给项目公司实际增加的财务费用,资本金部分的资金成本也在考虑范围内。但事实上,由于资本金部分本身对项目公司来说应为非债性资金,且作为股权投资应具有一定的风险性,因此很多专家认为基准利率的调整应仅就融资部分给项目公司实际增加的财务费用据实调整。我们认为该等约定属于政府方和社会资本方协商确定的商务条款,政府方需要根据对市场的判断和自身的情况综合考虑采取哪一种方式,而社会资本方也需要评估自身对这种风险的抵御能力。

2、运营维护付费固定价及固定单价的调整

政府付费中运维服务付费(成本加成不考虑调价、定额付费则根据定额的调整而调整)中的固定价、使用量付费单价、使用者付费中单价通常根据价格中的主要成本要素占比及变动情况设定调价公式进行调价,以污水处理服务单价的调价公式为例:

Pn = Pn-xK

其中:K = C1(En/En-x) + C2(Ln/Ln-x) + C3(Chn*Chn-x) + C4(Sn/Sn-x) + C5(CPIn/CPIn-x)

Pn:第n年调整后的污水处理服务单价

Pn-x:第n年调价前执行的污水处理服务单价,且每x年调整一次。

K:调价系数

n:第n年是调整污水处理基本单价的当年;

E:项目所在地电网销售电价表中本项目所适用的电度电价;

L:项目所在地统计局公布的在岗职工平均工资;

CH: 国家统计局公布的全国分行业工业品出厂价格指数中的化学原料及化学制品制造业价格指数;

S:污水处理厂所产生污泥的单位污泥处理处置费用;

E、L、CH、S在每一次调价时均应以目前能获得的最新官方数据比上上一次调价时所适用的当时能获得的最新官方数据。因此右下角的X数值根据相关因素数值可以获得的所在年度确定。

C1-C4:比例系数,分别为污水处理厂电费、人员工资福利费、化学品费、污泥处置费所在污水处理服务费单价的比例。

C5:为价格构成中除电费、人员工资福利费、化学药剂费及污泥处置费以外的其他因素在价格构成中所占的比例。

且:C1+C2+C3+C4+C5=100%,即C5 = 1-(C1+C2+C3+C4)

在PPP项目合同中除了给出具体的调价公式以外,还会明确约定调价周期,通常为2-3年;或者约定每年调整一次,但仅在变动超过一定幅度时,方启动调价工作;或者同时约定年限和幅度。

(二) 其他机制

在《PPP项目合同指南》中还介绍了基准比价机制和市场测试机制,但这两种付费调整机制在目前的实践操作中并不常见,因此这两种方式有待研究和实践。

04

绩效考核机制

国办发42号文明确要求:“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化”。

有关绩效考核机制的设定(包括绩效考核的标准、绩效监测方式、绩效考核不合格的后果),请详见《PPP项目合同系列谈》之十五“项目运营”中的相关内容。

另外,需要注意的是,在实践中很多PPP项目的可用性付费仅与项目竣工验收合格进行绩效考核挂钩,而未对运营期内的可用性进行评价和考核。然而,从“政府付费”的本意来看,该种思路还存在有一些偏差。按照财政部发布的《PPP项目合同指南》规定来看,可用性体现的是项目全生命周期的可用性,非仅是建设期的可用性。目前的很多PPP项目均采用建设期的可用性加上运营期的绩效付费,其中可用性付费以项目竣工验收合格以及其他可用性绩效指标为标准,自项目商业运营日起向项目公司全额支付可用性付费。绩效付费依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序,根据考核结果进行支付。该种运作方式把可用性仅限定为建设可用性,把可用性付费与运营维护付费割裂开来,似乎有“BT+O”之嫌疑,不利于项目公司站在全生命周期的角度投资、建设、运营维护项目。

但“存在即是合理”,目前阶段社会资本对于绩效考核挂钩可用性部分接受程度偏低,一方面对于自身的运维和管理能力缺乏信心,更关键的原因是担心政府履约的随意性,以及在绩效考核标准合理性和第三方评价机构独立性不能完全保证的情况下,社会资本更担心政府履约的风险。另外,对于绩效考核挂钩可用性部分也会降低项目的可融资性,加大项目融资难度。因此,政府方应当综合考虑项目情况决定可用性付费与绩效考核挂钩的程度,确保项目的可行性也激励项目公司提供建设和运维能力。