周德铭:大数据驱动政务服务转型

11月28-29日,由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开,以“数据赋能 智慧中国”为主题,共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

本文系国家大数据发展专家咨询委员会委员、国家政务信息系统整合共享专家组专家周德铭先生于11月28日下午在“2018智慧中国年会”分论坛--“政府数字化转型策略与实践研讨会”上的演讲,内容通过现场录音整理,未经本人审核。

  众所周知,习近平总书记近年来多次强调:大数据发展日新月异,我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动,深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响,分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题,推动实施国家大数据战略,加快完善数字基础设施,推进数据资源整合和开放共享,保障数据安全,加快建设数字中国,更好服务我国经济社会发展和改善人民生活。

  回顾我国政务信息化的发展,在政府治理、公共服务信息化发展中,充满着对大数据主题应用、解决各类社会问题的期待。从20世纪 80年代,党政机关开展办公自动化(OA),“金桥、金卡、金关”的“三金”工程,推进我国政务信息化起步发展;到本世纪头十年,在17号文件指导下,全国启动了“两网、四库、十二金”为代表的全面普及推广,在实践当中不止十二金,有可能是“十三金”等等;党的十八大以来,持续推进国家治理体系和治理能力现代化的政府治理信息化,全面启动“互联网+政务服务”的公共服务信息化,全面推进大数据等新技术应用,使我国政务信息化发生了巨大转变。

  一、大数据应用时代到来

  党和国家发布的重要文件:2015年8月,国务院发布《促进大数据发展行动纲要》(国发[2015]50号)指出,大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合,正快速发展。对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析,从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态成为政务数据资源发展的新途径。文件还指出,大数据成为推动经济转型发展的新动力,成为重塑国家竞争优势的新机遇,成为提升政府治理能力的新途径。《行动纲要》还部署了10大专栏,包括政府数据资源共享开放工程、国家大数据资源统筹发展工程、政府治理大数据工程等等。

  2016年8月,国家发改委发布《申报大数据领域创新能力建设专项的通知》(发改办高技[2016]1918号),启动8大国家实验室,如智慧城市设计仿真与可视化技术国家工程实验室、城市精细化管理技术国家工程实验室等。

  2016年12月,工业和信息化部发布《大数据产业发展规划(2016-2020年) 》(工信部规[2016]412号)部署了8类大数据工程,包括大数据关键技术及产品研发与产业化工程、大数据服务能力提升工程、工业大数据创新发展工程等等。

  地方政府为积极响应大数据主题应用的到来,也发布了一系列大数据应用的主题文件:2016年1月贵州省发布《大数据发展应用促进条例》,2016年4月广东省发布《促进大数据发展行动计划(2016-2020年)》等。从党和国家的大数据工程部署,到地方政府的积极响应,表明我国已经进入了崭新的大数据时代。

  二、政务服务需要大数据

  党和国家从2012年启动智慧城市、2014年启动信息惠民、2016年统筹为“互联网+政务服务”,虽然建设了党和国家政务服务改革,但其中充满着大数据的建设、大数据主题应用的准备和大数据全面应用的推动。我们可以回顾一下“互联网+政务服务”发展的三个阶段:

  第一阶段:从2012年开始,是国家下达文件、地方积极响应的启动阶段,“互联网+政务服务”进入了大数据的数据准备、智慧城市、大数据阶段;

  第二阶段:从2018年开始,全国一体化平台建设和服务的阶段,“互联网+政务服务”进入了大数据主题应用的阶段;

  第三阶段:我们预计到2021年中国共产党成立100周年时,“互联网+政务服务”将进入全国一体化的全面服务阶段,大数据主题应用的全面开展将发挥重要的助推作用。

  (一)“互联网+政务服务”的启动阶段

  2012年《国家智慧城市试点暂行管理办法》、2014年《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》的出台、2016年国办发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》(23号),提出了服务平台、三大平台服务体系,共享平台和数据中心服务架构、“一号、一窗、一网”的工作要求。在此基础上,浙江省、上海市、重庆市、云南省、四川省、山西省、江苏省、河南省、贵州省、广西自治区等都发布了《“互联网+政务服务”工作方案》。事实表明,“互联网+政务服务”进入了全面启动阶段。

  在“互联网+政务服务”的全面启动阶段,大数据的数据准备也到了全面启动阶段:2015年8月,国务院发布《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50 号)、《大数据产业发展规划(2016-2020年)》(工信部规〔2016〕412号)、《组织申报大数据领域创新能力建设专项的通知》(发改办高技[2016]1918号)等文件。同时,地方政府也发布了相关文件:《贵州省大数据发展应用促进条例》、《广东省促进大数据发展行动计划(2016-2020年)》、《珠江三角洲国家大数据综合试验区建设实施方案》、《内蒙古自治区促进大数据发展应用的若干政策》等文件。

  其中,贵州省大数据准备:2014年以来,组建了贵州省大数据管理局、云上贵州大数据产业发展有限公司、云上贵州大数据集团等组织;获批建设我国首个国家大数据综合试验区,发布了《2017年全省大数据发展工作要点》,在大数据领域开创多个全国第一。内蒙古自治区作为我国大数据基础设施统筹发展类综合试验区,结合自身特有的环境、气候等优势,推动大数据准备工作,目前已初步形成以呼和浩特市为中心,以包头、鄂尔多斯、赤峰、乌兰察布市为重点的数据中心基地发展格局。在“互联网+政务服务”启动阶段,全国大数据准备和基础设施建设也同样全面开展。

  (二)“互联网+政务服务”的创新阶段

  2018年,国务院关于《加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)、《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(国办发〔2018〕45号)两份文件发布。国家服务平台和“一网一门一次”的建设,标志“互联网+政务服务”进入了创新阶段。至此,“互联网+政务服务”的“服务平台、共享平台、数据中心”服务架构,“一号、一窗、一网”、“一网、一门、一次”的工作要求,“国家平台、省级平台、地市平台”的服务体系全面形成。

  在此基础上,《加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)对全国一体化政务服务提出了全面的工作要求:一是工作目标,到2020年底前,各省和国务院部门服务平台与国家服务平台应接尽接、政务服务事项应上尽上,部门数据实现共享,满足地方政务需求,全国一体化在线政务服务平台基本建成。二是组织保障,国务院成立全国一体化在线政务服务平台建设和管理协调小组,负责全国一体化在线政务服务平台顶层设计、规划建设、组织推进、统筹协调和监督指导;建立协同推进工作机制,对全国一体化在线政务服务平台建设和管理进行督查评估。三是国家服务平台建设,确保到2018年底前,国家政务服务平台主体功能建设基本完成,通过试点示范实现部分省和国务院部门政务服务平台与国家政务服务平台对接;计划年底前建设,到2019年底前,国家政务服务平台上线运行,全国一体化政务服务平台框架初步形成。四是全国一体化服务试点,选择部分条件成熟的省(自治区、直辖市)和国务院部门开展与国家政务服务平台对接试点、积累经验、逐步推广,2019年底前完成接入任务。五是推动关键技术的一体化准备,包括服务事项平台推动能力、国家政务服务平台认证能力、政务服务事项清单、办事指南、电子证照等标准规范建设。也为大数据应用做出了准备工作。事实表明,全国“互联网+政务服务”进入创新发展的崭新阶段。

  在全国“互联网+政务服务”如雨后春笋、蓬勃发展的时候,一方面涌现出了跑在前面的先进典型--浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”,这些都运用了大数据支撑,这些应用都是在服务端从老百姓角度提出的要求。另一方面,这些先进典型也孕育着大数据的支持:“最多跑一次”需要大数据主题应用的支持;“不见面审批”需要大数据主题应用的支持;“马上办、网上办、一次办”也需要大数据主题应用的支持。大数据主题应用已经成为推进“互联网+政务服务”的关键!

  (三)“互联网+政务服务”美好阶段的大数据应用

  2021年,在纪念中国共产党成立100周年的时候,国家服务平台也进入了运行期,“互联网+监管”也将进入运行期。国家服务平台、省级服务平台、地市服务平台将成为全国百姓企业最好的公共服务平台体系。未来我们期望:

  一是公共服务制度改革将成为百姓企业的“手中权”。公共服务事项是政府的事情,公共服务事项、行政权力事项有多少项、需要提交的证明证件和证照需要多少、部门单办联办程序达到什么质量、一个完整的事项需要多长时间办完,这些将由百姓和企业说了算。政府部门将按照百姓和企业的要求,实现快速联办、高质量办理。

  二是服务架构将由百姓企业“说了算”。服务平台前端除了现在的服务网站、服务大厅、自助终端、手机APP,还需要什么,百姓企业说了算;后端除了现在的公共服务事项、行政权力事项,还需要增加什么、减少什么,也是百姓企业说了算。再过两年,还会有什么新的东西,政府部门按照老百姓要求认真办。

  三是服务要求将由百姓和企业“来把握”。包括“一号一窗一网”、“一网一门一次”两方面,还要实现的比如人社部,要求2016年实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算,那么到了2021年,全体人员、各类医疗费用的异地结算能否实现,全国养老金异地领取、身份证异地办理等,都将由老百姓说了算。

  四是“国家平台、省级平台、地市平台”的服务体系好不好,将由百姓企业“来评价”。三大平台由国务院、省级和地市政府来负责,但后边有百姓和企业来进行“互联网+监管”。好的大家拥护,不以“人民为中心”的,只能是“不换思想就换人”。至于怎样才能做到公共服务的制度改革成为百姓的“手中权力”、按照大数据应用,做好公共服务,服务架构由百姓“说了算”、服务要求由百姓“来把握”、服务体系由百姓“来评价”,需要有大数据主题应用的大力支持,由百姓企业评价的大数据主题应用将成为政务服务美好发展的关键。

  三、大数据助推政务服务

  “互联网+政务服务”的制度改革,公共服务制度改革、数据资源体系建设、政务部门的协同联办、公共服务体系架构、公共服务监管和成效评价,都需要有大数据的主题应用支撑。今天举3个尝试实例:养老金征缴分析模型、社会保障金在征缴和发放的区域波动,它们受两个方面影响,第一是正交多因素发展变化,第二个因素是通过人口结构的变化使社会保障做可持续发展。

  (一)保障社保服务事项可持续的大数据主题应用

  根据社保资金的大数据国情,其中对五险资金有更多的关注,例如对养老金的分析模型,进行养老金的征缴分析,其中包含征缴人群、征缴水平、征缴可耐度、征缴承受、实际征缴、征缴受理的要素,通过以上要素可看出征缴的制度维持在什么样的水平。第二要考虑到发放人群、发放水平等要素。这些要素会影响养老金的征缴与发放。这一政策的变动,可保障养老金和社会保险基金的可持续发展。

  (二)政务服务群众投诉的大数据主题应用

  党的十九大提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。消费是现代生活的重要组成部分,人们对品质消费的追求,是美好生活需要的重要内容。

  广东省佛山市利用市民消费维权发生区域、涉事主体、诉求类型等公共服务群众投诉数据,开展大数据主题分析,及时发现佛山辖区消费规律、提炼消费预警指数,帮助市民更好地了解消费热点、避开消费“陷阱”,同时帮助部门客观认识消费现状、辅助决策调控。佛山市在消费维权监控、预警、主客体分析和问题类型分析等一系列的大数据主题应用分析方面,都取得了较好的进展。

  1.事发地点大数据分析

  把消费投诉举报信息转化为消费维权指数,结合佛山的辖区、所属街道和外部区域,进行事发地大数据主题分析,有针对性确定投诉举报高发地。据此,对投诉举报高发地进行情况梳理,有针对性地加强消费服务和售后服务,逐步缓解消费者与服务者之间的关系。

  2.事发时间大数据分析

  把消费投诉举报时间转化为消费维权时序指数,结合年度、月份、日期、时间,进行事发时序大数据主题分析,确定投诉举报高发时序。据此,在掌握投诉举报高发时序情况下,有针对性地加强高发时序的销售和售后服务调整,逐步缓解高发时序的服务关系。

  3.事发实体服务和网上服务大数据分析

  把消费投诉举报的日用百货、食品、家用电器等实体服务,天猫、淘宝、京东等网上服务转化为消费维权服务指数,进行服务指数大数据主题分析,确定投诉举报高发者。据此,在掌握投诉举报高发服务者情况下,有针对性地加强高发服务者的工作,逐步消除服务与被服务的关系。

  4.事发服务企业的大数据分析

  把事发服务企业转化为消费维权服务主指数,结合中国电信、移动、联通、铁通等运营商,进行通讯行业,家电行业、物流快递行业服务的大数据主题分析,确定物流快递服务为投诉高发。什么样的企业容易收到投诉举报。据此,在掌握投诉高发情况下,有针对性地加强物业快递的服务工作,缓解服务和被服务之间的关系。

  5.事发服务者内容的大数据分析

  比如天猫、淘宝、京东、苏宁、等服务商,分为两类:进行销售和售后服务,确定售后服务为投诉高发。据此,在掌握投诉高发情况下,有针对性地加强服务者的售后服务,缓解服务和被服务之间的关系。

  6.事发服务问题的大数据分析

  结合了售后服务类,又结合了网上无照经营,对此类问题进行大数据分析,最终确定了在售后服务、宣传方面存在短板。所以,整个政府的指导,在大数据机制下通过数据分析,明确短板,有针对性加强工作,提升“互联网+政务服务”的水平。

  (三)“互联网+监管”推进政务服务

  国务院总理李克强提出的“互联网+监管”系统,这件事情不仅需要政府部门来负责,更需要百姓企业和社会来支持。大数据主题应用可包括以下几点:

  1. 在公共服务的组织保障方面,即政府重视,办事简单。可利用组织保障、公共环境、社会环境以及网络舆情数据对组织保障进行监督管理;

  2. 在公共服务制度改革方面,即制度不改革,一个地方有成千上万条服务事项,老百姓办事就会不方便。可采取一个地方以公共服务制度简政放权对公共服务的取消下放情况,在程序、证件、质量、时间的优化方面采取了什么措施;

  3. 在政府部门协同联合办理。利用政务部门自己的优化建设、信息共享、联办协同、办理质量来看政府部门是否实现协同办理;

  4. 公共服务体系架构。服务平台、共享平台是否构建合理。“一窗、一网”、“一网、一门、一次”服务要求落实城市、省级、国家平台的服务体系建设情况;

  5. 老百姓的成效感。从大数据角度看,评价体系、方法情况。企业满意度的情况,百姓、企业的城市获得感评价情况。“互联网+政务”是否为老百姓带来了福利。

  四、总结

  大数据驱动“互联网+政务服务”表现为启动阶段的数据准备,创新阶段的主题准备,美好发展阶段的全面应用;其转型发展表现为公共服务由政府主导转向由百姓企业主导。大数据驱动政务服务的转型发展,需要政府工作人员和百姓企业共同认识。只要政府和百姓企业共同努力、齐心协力,我国的“互联网+政务服务”一定能够在大数据的驱动下,解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。