一、文件出台背景及意义

实施自然资源统一确权登记制度是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署的重要举措。2019年7月11日，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记作出制度安排和全面部署，标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记驶入法治化轨道。工作方案明确从2019年起，利用5年时间，首先对国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记，再逐步实现对全部国土空间内的自然资源登记全覆盖。

2020年3月27日，湖南省人民政府《关于印发<湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案>的通知》（湘政发〔2020〕8号）；2021年7月22日，省自然资源厅《关于印发<湖南省自然资源统一确权登记工作实施方案>的通知》（湘自然资〔2021〕96号）。明确利用5年时间基本完成全省重点区域自然资源统一确权登记，之后，通过补充完善的方式逐步实现省域全覆盖。

二、文件起草依据和过程

（一）文件起草依据。

1.《中华人民共和国物权法》；

2.《不动产登记暂行条例》；

3.《自然资源统一确权登记暂行办法》；

4.《湖南省人民政府关于印发〈湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案〉的通知》（湘政发〔2020〕8号）；

5.省自然资源厅《关于印发<湖南省自然资源统一确权登记工作实施方案>的通知》（湘自然资〔2021〕96号）。

（二）制定过程。

2020年，根据市政府的统一部署，我局认真组织学习《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《自然资源统一确权登记暂行办法》和《湖南省自然资源统一确权登记总体工作方案》等重要文件资料，参照学习青岛、宁波、桂林、梧州市等地做法，起草了《永州市自然资源统一确权登记工作实施方案》。

2021年3月5日我局召开专题研究会，根据会议审查意见进行修改完善，形成征求意见稿。3月15日发函市水利局、市林业局、市生态环境局、市财政局、市农业农村局征求修改意见；到市水利局、市林业局、市生态环境局等市直部门的修改意见共3条。4月21日再次提交我局专题会议审议；4月25日提交局务会议审议。5月13日发函8县1市2区人民政府、2管理区和永州经开区，共收到县市区、管理区和永州经开区修改建议共8条。6月11日市司法局对文件进行第一次合法性审核，7月5日市人民政府刘卫华副市长主持专题研究。

根据专题会议研究意见，作出部分重大修改和完善后，7月20日市司法局再次对文件进行了合法性审核，8月4日报市人民政府常务会议审查并原则通过。9月16日，按程序要求报省厅审查，省自然资源厅出具了《关于<永州市自然资源统一确权登记工作实施方案>审查意见的复函》。11月8日，根据协调机制编制要求报市委编办审查，市委编办出具《关于建立自然资源确权登记协调机制有关事项审核意见的函》（永编办函〔2021〕41号）。11月17日，正式呈报市政府审批发文。

三、文件主要内容

《永州市自然资源统一确权登记工作实施方案》共分工作目标、主要任务、工作步骤、时间安排、保障措施等五个部分。

（一）工作目标。通过确权登记，清晰界定全市各类自然资源资产的产权主体，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，推进统一确权登记法治化，为建立国土空间规划体系并监督实施，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，提供基础支撑和产权保障。

（二）主要任务。一是配合做好自然资源部、省自然资源厅直接开展的自然资源统一确权登记工作。二是做好我市开展的自然资源统一确权登记工作。开展自然资源保护区、自然公园等自然保护地确权登记，开展湿地、水流自然资源确权登记，开展探明储量的矿产资源确权登记，开展森林自然资源确权登记，推进自然资源确权登记信息化建设。

（三）工作步骤。包括七个方面工作：一是安排部署，制定方案，安排经费，落实技术单位，完成技术培训。二是资料收集，制作底图。三是发布首次登记通告。四是权籍调查，自然资源部门会同生态环境、水利、农业农村、林业等部门充分利用不动产登记成果，开展自然资源权籍调查。五是审核，结合国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求或政策性文件等，会同相关部门对登记的内容进行审核。六是公告，在政府门户网站及指定场所公告，公告期不少于15个工作日。七是登簿入库，将登记事项记载于自然资源登记簿，并导入自然资源登记信息系统，向自然资源所有权代表行使主体或者代理行使主体颁发自然资源所有权证书。

（四）时间安排。2021年。各县市区结合实际，制定工作方案。启动冷水滩区腾云岭森林公园或潇水流域湿地公园统一确权登记工作。2022年。各县市区组织自然资源部门开展本辖区内森林自然资源、除国家和省直接开展统一确权登记之外湿地、江河湖泊等水流自然资源、除国家和省直接开展确权登记之外的探明储量的矿产资源的统一确权登记工作。2023年。各县市区基本完成本辖区森林自然资源、除国家和省直接开展统一确权登记之外湿地、江河湖泊等水流自然资源、除国家和省直接开展确权登记之外的探明储量的矿产资源的统一确权登记工作。2024年及以后。适时启动非重点区域自然资源确权登记工作，最终实现全市自然资源确权登记全覆盖的目标。

（五）保障措施。包括七个方面内容：一是加强组织领导，成立市自然资源统一确权登记工作协调小组，负责全市自然资源统一确权登记相关工作的统筹协调；二是落实经费保障，做好自然资源确权登记和权籍调查所需的经费预算安排，工作经费纳入本级财政预算。三是落实工作责任，自然资源部门要制定具体实施方案，认真组织工作力量；生态环境、水利、农业农村、林业等部门要主动、及时提供真实、准确、可靠的相关基础资料或数据，协助开展自然资源确权登记工作。四是强化分工协作，做好资料收集、通告和公告的发布、权籍调查、审核、登簿、权属争议调处等工作，自然资源要与生态环境、水利、农业农村、林业等部门的沟通协调，形成工作合力。五是加强宣传培训，提高社会认知度，为全市自然资源统一确权登记工作营造良好舆论氛围。六是加强纠纷调处，自然资源部门牵头，信访、水利、农业农村、生态环境、林业按照职责分工，加强业务指导，共同妥善处置权属争议。七是强化督查考核，市自然资源和规划局要切实加强调度和督查，该表扬的，要表扬；该通报约谈的，要通报约谈。

四、政策特点和创新举措

（一）明确建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

（二）实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，巩固已有制度成果，坚持以不动产登记为基础开展自然资源统一确权登记。

（三）在物权登记不重不漏的前提下，实现全部国土空间内自然资源所有权和所有自然生态空间登记的全覆盖。

五、新旧政策差异

实施全新的自然资源政策，无差异对比。