一、《办法》出台的背景及意义

(一)全面贯彻改革精神的需要。2016年7月、12月,中共中央、国务院和省委、省政府相继出台的《关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)和《关于深化投融资体制改革的实施意见》(湘发[2016]33号),两个纲领性文件对全国、全省当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革进行了顶层设计。其中对于完善政府投资体制提出了明确要求,务必要通过修订相关文件来抓好改革精神的全面贯彻落实。

(二)统筹衔接政策体系的需要。为全面深化投融资体制改革,2016年11月湖南省人民政府以湘政办发〔2016〕85号印发了《湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法》,《办法》针对政府投资项目审批决策、概算管理、责任追究等政策体系,进行梳理和统筹,提出了系列要求,为建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制,提高政府投资效益和管理水平起到了很好的政策支撑和引导作用。

(三)规范管理提高效益的需要。近年来,市级政府投资项目在促进全市经济社会发展、提高基本公共服务水平、改善民生等方面发挥了重要作用。但近年来政府投资项目管理中也出现了职责不清、流程不畅、管理不善等问题,务必通过规范管理,加强投资控制,提升投资效益,让政府有限的资金发挥更好的引导和带动作用。

《办法》的出台,一方面将有利于我市提高投资监管法治化水平,集中聚焦市本级政府投资项目、工程变更、工程款支付等重点,从严控制政府项目投资规模,维护政府投资计划的严肃性,对超出投资规模的严厉追究相关责任人的责任;另一方面,将有利于我市大力推动简政放权、放管结合、优化服务改革,建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制,切实提高投资效益和项目管理水平,为政府投资项目加快建设创造宽松的法制环境。

二、《办法》制订的基本思路

(一)突出问题导向,实现投资管理更加精准、规范和高效。针对我市政府投资建设项目还存在变更管理还不够严格,部分项目超概算、超投资的现象;部门职能职责还没有很好的厘清;项目前期工作统筹和策划谋划能力还不够等等问题。修订过程中,以问题为导向,抓住关键,通过科学的制度设计,在严格规范管理的同时也有助于项目的高效推进。

(二)突出集成梳理,实现政策体系更加精炼、优化和完善。我市在政府投资项目集体决策、项目立项、概算调整、监督监管等环节缺少规范管理的政策文件,给行业主管部门和项目建设单位均带来了操作层面的困难和问题。此次修订工作,以《湖南省省本级政府投资项目审批及概算管理办法》(湘政办发〔2016〕85号)为基础,并将《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《湖南省委、省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(湘发[2016]33号)、《中央预算内直接投资项目管理办法》(2015年中华人民共和国国家发展和改革委员会令第 7 号)、《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》(发改投资〔2015〕482号)等四个文件精神进行融合,保持了政策体系的完整性和一致性。

   (三)突出意见协商,实现文件更加切合实际、更加具有可操作性。起草期间,发改委组织专题研讨座谈会议6次,书面征求20多个部门意见,历时半年,经过十余次大的修订。多维度地广泛征求意见和反复推敲,力求文件修订既全面贯彻执行上级政策,也能较好切合我市实际,便于管理部门和项目单位的实施,确保严谨科学和可操作性。

(四)突出服务理念,实现文件创造性落实“放管服”改革精神。为切实落实好党中央、国务院“简政放权、放管结合、优化服务”改革精神,以“最多跑一次”的政务服务理念推进政府投资项目管理服务工作,文件突出市场化改革方向。鼓励采取政府和社会合作PPP模式,通过特许经营、政府购买服务等方式,推进公共服务、基础设施等领域项目建设。积极推进“互联网+政务服务”。贯彻中央、省、市行政审批制度改革的最新要求,全面推行一次性审批改革,将并联审批、在线审批的要求贯彻到具体章节。强调公开化决策过程。政府投资项目对经济社会发展、社会公众利益有重大影响的,实行公众参与、机构评估、专家评议和风险评估制;按规定及时公开公布项目信息,依法接受人大代表、政协委员、新闻媒体和社会各界的监督。

三、《办法》的主要内容

《办法》共个七章,五十六条:第一章为总则;第二章至第五章分别规定政府投资项目投资决策、项目审批、概算审核与控制、工程变更及概算调整;第六章为监督检查与法律责任;第七章为附则。

从内容上讲,大体上主要有以下方面:

一是界定政府投资范围。《办法》适用于利用市安排政府性资金为主体(占项目总投资50%及以上),且建设责任主体为市本级单位的固定资产投资项目。政府性资金包括:市本级财政预算资金;上级部门专项补助资金;国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金以及市财政性资金为还款来源的借贷资金;地方政府债券资金;其他纳入财政管理的资金或资产。同时明确政府投资公司自筹资金建设的经营性项目,不纳入审批制范围,按项目性质采取核准或备案制。《办法》力求通过精准政府投资范围,优化投资方向和结构,优先保障重点工程和社会民生项目,把政府的钱花在刀刃上,更好地发挥政府资金的引导和带动效应。

二是厘清部门职能职责。《办法》明确要建立政府牵头、部门联动、分工协作、信息共享的运行机制,统筹推进政府投资项目建设,有助于明确责任,提高运转效率。其中,发改部门是投资主管部门,负责统筹前期工作,编制投资计划、立项可研审批,以及项目稽查和调度考核等综合管理工作;财政部门是政府投资资金管理部门,负责编预算、拨资金、核工程预算、结算和项目决算等;并结合监察体制改革,提出监察机关负责项目的建设和管理单位及公职人员行使公权力情况的监察及廉政建设监督等。

三是优化项目审批管理。一是明确审批流程。明确政府投资项目审批的先后顺序、所需的的资料、各类咨询报告(文本、图件)的编制要求,有助于提高项目建设效率。二是优化审批环节。估算总投资1000万元以下、且不需新增建设用地的建设项目,适当简化审批项目可行性研究报告,可以不编制和报批初步设计及概算(按估算控制);概算评审与初步设计评审可同步安排、合并评审、一并批复;初步设计与施工图设计合一,施工图设计及工程预算应执行概算审批规定。三是规范抢险救灾项目的管理。针对项目的特殊性,文件提出应急抢险救灾工程报市人民政府同意后,相关职能部门从速从简审批,确需立即开工的,可先开工,然后及时补充完善相关审批手续。

四是加强项目投资控制。《办法》强调了政府投资项目必须按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的原则控制投资成本。在制度设计方面主要参照《省本级政府投资项目审批及概算管理办法》通过严格概算执行和造价控制,健全概算审批、调整等管理制度,严格工程变更管理,确保项目总投资控制在批复的概算以内,加强投资全过程控制。项目初步设计概算超过可行性研究报告批复估算10%的,投资主管部门可以要求项目建设单位重新编制和报批可行性研究报告;或要求项目建设单位严格按照可行性研究报告批复修改初步设计及概算,重新报批。此外,申请调增投资概算幅度超过原核定概算10%及以上且超概算额度500万元以上的,须由市审计局进行审计并报市人民政府审定。

五是强化监管和责任追究。政府投资项目实行全过程监管与问责。一是全过程明确管控责任。实行行业主管部门负责制、项目稽察制、跟踪审计制,行业主管部门负责对项目实施进行行业监管,市发改委全过程稽察、市审计局加强重大项目的跟踪审计。二是加快推进“互联网+监督”,依托投资项目在线审批监管平台,加快推进“互联网+监督”,建立以党内监督为根本、部门监督为主体、群众监督为基础、科技监督为手段的新型监督模式,运用互联网技术和信息化手段,实现项目建设管理的全过程电子化监管,提高监管实效。三是加大责任追究。除对项目建设单位、行业主管部门作出明规定外,结合实际情况,此次增加了政府投资建设项目相关业务的参建单位违法违规操作的追责内容,结合社会征信体系建设,将其不良行为记入信用档案或列入黑名单予以公布,并作为相关部门资质评级、延续、降级、撤销的重要参考。